Hilman Fazri
Hampir setiap rupiah belanja pemerintah, mulai dari pembangunan jalan, gedung sekolah, hingga penyediaan makanan bagi peserta didik, mengalir melalui pengadaan barang/jasa pemerintah (PBJP). Di balik setiap paket pengadaan ada manusia biasa: Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), Pokja Pemilihan, Pejabat Pengadaan, dan penyedia. Mereka bekerja di bawah tekanan target serapan anggaran, tenggat waktu, dan aturan yang terus berubah.
Namun, ada satu hal yang membuat banyak dari mereka gelisah setiap kali membubuhkan tanda tangan pada kontrak atau berita acara serah terima, yaitu frasa "merugikan keuangan negara". Banyak pelaku pengadaan tidak pernah menerima suap, tidak meminta gratifikasi, dan tidak menyalahgunakan wewenang. Akan tetapi, mereka tetap manusia yang bisa keliru menghitung volume, salah memilih harga pembanding, atau terlambat mengoreksi kelebihan pembayaran. Kekeliruan semacam itu dapat berujung pada temuan kerugian negara, dan temuan itu dapat berubah menjadi perkara pidana.
Unsur kerugian negara dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU Tipikor), yang kini diserap ke dalam Pasal 603 dan Pasal 604 Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) yang berlaku sejak 2 Januari 2026, adalah penentu nasib dalam perkara korupsi. Sejak Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 25/PUU-XIV/2016, kerugian itu harus nyata dan pasti jumlahnya. Persoalannya, hingga hari ini belum ada jawaban tegas tentang siapa yang berwenang menghitungnya dan dengan metode apa.
Tulisan ini akan membedah satu pertanyaan pokok, yaitu mengapa ketidakjelasan kewenangan dan metode penghitungan kerugian negara menjadi pintu kriminalisasi bagi pelaku PBJP yang beriktikad baik, dan apa yang semestinya dibenahi?
1. Kesalahan Administratif Bukan Kejahatan
Pengadaan adalah kegiatan yang sarat prosedur dan angka. Kekeliruan dalam menyusun Harga Perkiraan Sendiri (HPS), mengukur volume pekerjaan, atau membayar termin hampir pasti terjadi dalam ribuan paket setiap tahun. Kekeliruan itu tidak sama dengan niat jahat.
Hukum sebenarnya telah menyediakan jalur penyelesaiannya. Pasal 20 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan menyatakan bahwa kesalahan administratif yang menimbulkan kerugian keuangan negara diselesaikan dengan pengembalian. Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 sebagaimana diubah terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025 juga menyediakan denda, pemutusan kontrak, pencairan jaminan, hingga sanksi daftar hitam bagi penyedia.
MK pun menegaskan hal yang sama. Dalam Putusan Nomor 28/PUU-XXIV/2026 yang diucapkan pada 2 Maret 2026, Mahkamah menyatakan bahwa penyalahgunaan wewenang diselesaikan lebih dahulu secara administratif, sehingga pidana tetap merupakan upaya terakhir (ultimum remedium). Mahkamah juga menegaskan bahwa kerugian negara tidak dapat begitu saja menjadi dasar pemidanaan tanpa bukti iktikad tidak baik.
Masalahnya, dalam praktik, audit yang sama dapat dibaca dengan dua cara. Ia bisa menjadi temuan yang cukup dikembalikan, tetapi bisa pula menjadi alat bukti dalam surat dakwaan. Di titik inilah garis antara kesalahan administratif dan kejahatan menjadi kabur.
1. Banyak Penghitung, Satu Nasib
Penjelasan Pasal 603 KUHP hanya menyebut bahwa kerugian keuangan negara didasarkan pada hasil pemeriksaan "lembaga negara audit keuangan", tanpa menyebut lembaga mana yang dimaksud. Padahal, norma di sekitarnya menunjuk ke arah yang berbeda-beda.
Pasal 23E ayat (1) UUD 1945 dan Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 menempatkan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagai lembaga yang menilai dan menetapkan kerugian negara. Di sisi lain, Penjelasan Pasal 32 ayat (1) UU Tipikor membuka ruang bagi "instansi yang berwenang atau akuntan publik yang ditunjuk", sementara Peraturan Presiden Nomor 192 Tahun 2014 memberi Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) tugas audit penghitungan kerugian negara.
Pedoman lembaga penegak hukum pun saling berganti arah. SEMA Nomor 4 Tahun 2016 menyatakan hanya BPK yang berwenang menyatakan kerugian negara. Surat Edaran Jaksa Agung Tahun 2021 justru membuka penghitungan oleh BPKP, inspektorat, penyidik, hingga akuntan publik. SEMA Nomor 2 Tahun 2024 kemudian mengambil jalan tengah: BPK tetap berwenang menyatakan kerugian, tetapi audit lembaga lain dapat menjadi dasar dan hakim bebas menilai.
Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026 semestinya menjadi titik terang. Mahkamah memang menolak permohonan, tetapi dalam pertimbangannya menyatakan bahwa lembaga yang dimaksud Penjelasan Pasal 603 adalah BPK. Alih-alih menyudahi perdebatan, pertimbangan itu justru dibaca berlawanan. Badan Legislasi DPR memaknainya sebagai penegasan BPK sebagai satu-satunya penentu kerugian negara. Sebaliknya, Jaksa Agung Muda Tindak Pidana Khusus melalui Surat Edaran Nomor B-1391/F/Fjp/04/2026 menyatakan putusan itu tidak menggeser norma apa pun, dan Kejaksaan tetap memakai penghitungan BPKP.
Di ruang sidang, wajahnya tidak lebih seragam. Sebuah kajian atas tujuh putusan Tipikor menemukan bahwa dua putusan hanya menerima perhitungan BPK, empat menerima BPK dan BPKP, dan satu putusan memperlihatkan hakim menghitung sendiri kerugian negara.
Oliver Wendell Holmes pernah mengatakan bahwa hukum, bagi orang awam, tidak lain adalah ramalan tentang apa yang akan dilakukan pengadilan. Bagi pelaku PBJP hari ini, ramalan itu bercabang ke banyak arah. Tidak mengherankan bila salah satu pemohon dalam perkara di MK tersebut, seorang penyedia katering skala kecil bagi instansi pemerintah daerah, memilih menahan diri dari pekerjaan pemerintah. Efek gentar (chilling effect) seperti ini nyata, dan pada akhirnya merugikan persaingan sehat dalam pengadaan.
1. Angka Kerugian Bergantung pada Metode
Persoalan siapa yang menghitung baru separuh masalah. Separuh lainnya, yang justru lebih berbahaya, adalah bagaimana cara menghitungnya.
Kerugian negara bukanlah angka yang jatuh dari langit. Ia dibangun melalui serangkaian pilihan metode: harga pembanding mana yang dipakai, berapa keuntungan yang dianggap wajar, apakah biaya tidak langsung (overhead) diperhitungkan, dan bagaimana volume pekerjaan diukur. Pilihan yang berbeda dapat menghasilkan angka yang berbeda jauh atas pekerjaan yang sama.
Contohnya terlihat dalam kajian putusan Tipikor yang sama. Dalam salah satu perkara, hakim sampai menghitung sendiri kerugian negara karena auditor tidak memasukkan keuntungan dan biaya overhead yang sah. Padahal, HPS memang disusun dengan memperhitungkan keduanya. Jika keuntungan wajar penyedia ikut dihitung sebagai kerugian negara, penyedia yang bekerja jujur dapat dituduh memperkaya diri hanya karena ia mengambil laba yang dibenarkan oleh aturan pengadaan itu sendiri.
Jerome Frank, seorang pemikir realisme hukum, mengingatkan bahwa sumber terbesar ketidakpastian hukum terletak pada penemuan fakta. Fakta dalam perkara adalah apa yang diyakini hakim berdasarkan alat bukti, bukan selalu apa yang sesungguhnya terjadi. Dalam perkara korupsi pengadaan, siapa yang menguasai metode penghitungan, dialah yang menguasai konstruksi fakta. Tanpa standar metodologi yang baku, terukur, dan terbuka untuk diuji di persidangan, angka kerugian negara bisa menjadi senjata yang diarahkan kepada siapa saja.
1. Kepastian Hukum Harus Dituliskan
MK sendiri telah memberi isyarat. Dalam putusannya, Mahkamah menyatakan bahwa apabila frasa "merugikan keuangan negara" menimbulkan tafsir yang tidak tunggal, perumusannya menjadi kewenangan pembentuk undang-undang. Badan Legislasi DPR juga telah mulai mengevaluasi UU Tipikor. Ini adalah momentum yang tidak boleh dilewatkan.
Setidaknya ada tiga hal yang perlu ditegaskan dalam perubahan Pasal 603, Pasal 604 KUHP, dan UU Tipikor:
a. Lembaga yang berwenang menyatakan kerugian negara. Undang-undang perlu menyebut secara tegas lembaga yang berwenang, serta kedudukan BPKP, inspektorat, dan akuntan publik apakah sebagai pelaksana atas nama lembaga tersebut atau sekadar pemberi keterangan ahli.
b. Standar metodologi yang terukur dan ilmiah. Harus ada standar baku tentang harga pembanding, perlakuan atas keuntungan wajar dan biaya tidak langsung, serta cara pengukuran volume. Metode itu wajib dibuka dan dapat diuji oleh terdakwa di persidangan.
c. Pembedaan tanggung jawab dan jalur penyelesaian. Undang-undang perlu membedakan tanggung jawab pengelola keuangan negara dan penyedia, serta menegaskan bahwa temuan tanpa petunjuk niat jahat diselesaikan lebih dahulu melalui jalur administratif dan kontraktual.
Sambil menunggu perubahan undang-undang, Mahkamah Agung perlu menyelaraskan pedomannya dengan pertimbangan MK, dan BPK, BPKP, serta aparat penegak hukum perlu menyusun kesepahaman tertulis tentang pelaksana dan standar penghitungan. Bagi para pelaku PBJP sendiri, perlindungan terbaik saat ini adalah dokumentasi yang rapi dan dapat diuji, terutama HPS yang menjelaskan sumber harga, keuntungan wajar, dan biaya tidak langsung.
Berdasarkan uraian tersebut, dapat disimpulkan bahwa ketidakjelasan tentang siapa yang berwenang menghitung kerugian negara dan metode apa yang sah untuk menghitungnya telah menjadikan unsur kerugian negara sebagai momok bagi pelaku PBJP. Mereka yang tidak terlibat suap, gratifikasi, atau penyalahgunaan wewenang tetap dibayangi risiko pidana hanya karena kekeliruan administratif yang sejatinya dapat diselesaikan dengan pengembalian.
Pemberantasan korupsi harus tetap tegas terhadap pelaku yang berniat jahat. Namun, ketegasan itu tidak boleh memukul rata kesalahan administratif sebagai kejahatan. Mochtar Kusumaatmadja pernah mengingatkan bahwa hukum tanpa kekuasaan adalah angan-angan, sedangkan kekuasaan tanpa hukum adalah kelaliman. Penghitungan kerugian negara tanpa dasar kewenangan dan metode yang jelas berisiko berubah menjadi kekuasaan yang sewenang-wenang.
Selama aturan mainnya belum dituliskan secara tegas, unsur kerugian negara akan terus menjadi ranjau di jalan setiap pelaku pengadaan. Ranjau itu tidak hanya mengancam mereka yang bersalah, tetapi juga mereka yang bekerja jujur. Sudah saatnya pembentuk undang-undang menjinakkannya.(*)
Penulis adalah Mahasiswa Pascasarjana Magister Ilmu Hukum Universitas Pamulang
